一、調研緣起：產教融合是職業教育高質量發展的必由之路
當前以人工智能、大數據、物聯網、移動互聯網、云計算、區塊鏈等為代表的新一代信息技術加速創新，極大促進了產業結構調整和生產方式變革。工業領域加速數字化轉型使制造業發生翻天覆地的變化。截至2021年底，全國工業企業關鍵工序數字化率已達到51.3%，數字化研發設計工具普及率達到74.7%，較2012年分別上升了30.7%和25.9%?，F階段，全國已有數字化車間、智能工廠700余間。企業生產線改造升級對人的素質要求提高，從課題組調研的汽車企業情況來看，機器人自動化生產線對維修人員需求增加，且要求維修人員具有較高的素質，具備懂生產流程，掌握語言編程，能夠診斷機器人系統錯誤，快速恢復生產的能力。這對技術技能人才供給提出更高要求，亟需校企雙方合作育人。
為此，我國從國家層面持續釋放產教融合政策紅利。2017年，黨的十九大報告明確要求“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”。同年，國務院辦公廳頒發《關于深化產教融合的若干意見》，這是我國首個產教融合專項文件，標志著產教融合成為教育領域推進人才的教育供給側結構性改革的制度性設計。2018年，教育部等六部門印發的《職業學校校企合作促進辦法》提出，推動形成產教融合、校企合作、工學結合、知行合一的共同育人機制。2019年，國務院出臺的《國家職業教育實施改革方案》提出，建立產教融合型企業認證制度，對進入目錄的產教融合型企業給予“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，并按規定落實相關稅收政策，可按投資額一定比例抵免該企業當年應繳教育費附加和地方教育附加。宏觀層面政策旨在破解產教融合校企合作過程中，長期存在的“校熱企冷”困境，充分調動企業積極性。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，通過系統總結“職教20條”以來的改革經驗，對“完善產教融合辦學體制”“創新校企合作辦學機制”做出更為具體科學的規劃和指導，旨在破除職業教育改革發展的深層次體制機制障礙，推動職業教育高質量發展。2022年，新修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》（簡稱《職業教育法》）提出，“職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當注重產教融合，實行校企合作”。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》，提出要“堅持以教促產、以產助教、產教融合、產學合作”。這標志著職業教育產教融合發展進入縱深推進期，產教融合作為職業教育類型屬性被寫入法律，職業教育改革重心由“教育”轉向“產教”，直面產教融合中的堵點問題，創新產教良性互動機制。這些舉措為緩解產教融合過程中的“校熱企冷”現象、破除職業教育改革發展的深層次體制機制障礙發揮了積極作用。但職業教育產教融合仍面臨校企合作廣度不夠、運行機制不暢、服務產業能力不足等瓶頸。如何破解這些問題，是擺在職業教育面前最現實的課題。中國教育科學研究院積極響應黨中央關于大興調查研究的號召，抓住落實黨的“二十大”精神開局之年的重大機遇，抓住主題教育大調研的重要契機，成立專題調研課題組，于2023年3月至4月在廣東省、天津市、遼寧省、吉林省等四省五地開展了實地調研。此次調研采用實地考察、座談、訪談的形式，調研對象包括來自教育主管部門、中職和高職學校、各類企業等的相關負責人，共召開座談會10場，調查訪談學校27所、企業14個，訪談200余人次。調研重點關注了各地產教融合政策落地情況、職業教育產教融合的現狀與經驗、校企合作過程中的困難和問題、行業企業發揮主體作用的程度及途徑等議題。
二、發展現狀：產教融合制度和模式不斷創新
（一）形成多樣化的校企合作育人模式
職業院校積極開展“訂單班、冠名班、現代學徒制”等校企合作育人模式，按企業需求和市場需求精準培養學生的技能，發揮校企雙方優勢資源，達成互利共贏的目標。如廣汽集團與6所學校緊密合作，設立19個訂單班，累計投資超330萬元，總培養人數735人，畢業后簽約率達75%。訂單班模式能夠根據崗位需求精準育人，實現“畢業即可上崗”，無縫接軌職場。同時，訂單班模式有利于學生提前了解企業文化，培養學生對企業的忠誠度。例如，廣州市城市建設職業學校從學生入學開始就精心營造企業氛圍，在育人過程中融入企業文化。根據人才培養方案，學校定期邀請工程技術人員來校授課、參與課外活動，設立企業獎助學金，與企業密切合作，讓學生在實踐過程中進一步了解企業需求，提升自身技能水平。
與訂單班育人模式相比，現代學徒制更加注重技能的傳承，由校企共同主導人才培養，設立規范化的企業課程標準、考核方案等，體現了校企的深度融合。如一汽集團和長春汽車工業高等?？茖W校積極探索現代學徒制，雙方共同努力，提高育人質量。一是校企共同進行人才培養。校企協商制訂《企業師傅遴選標準》和《校內師傅遴選標準》，遴選企業師傅和校內“雙師型”教師，構建學徒“雙導師”指導制度。學徒在企業開展“一師一徒”結對培養，企業師傅在傳授技藝的同時，加強學徒職業道德、勞動紀律和企業文化等教育，不斷提升學生職業素養。二是校企共建課程資源。校企基于學徒班所在企業崗位標準，結合企業真實生產線創建教培一體課程，實現課程校企共享。開發工單式、活頁式新形態教材用于學徒培養，讓學徒快速了解生產工藝，輕松掌握崗位所需技能。按照學徒技能成長規律，校企共同研究制訂學徒“單一—綜合—復雜崗位”工學交替、定向升級的課程體系，分層分階段實施，實現學徒高階發展。三是校企共享師資。校企共建內訓師選拔認證標準體系，創新經理人員及技能大師登講臺傳授經驗互聘互認激勵機制，搭建校企師資流通“人才池”。學校聘請齊嵩宇、李凱軍等大國工匠來校任教，企業的新技術、新工藝、新規范及時反映到學校中，將鮮活的技術現場案例融入課堂，有效提高學生學習熱情。學校教師入企實踐，參與企業技術成果總結，申請專利，促進企業科技創新，經過企業實踐或者培訓的教師可以從事企業內部在崗人員的培訓。學校教師與企業師傅相互促進，共同發展。
（二）持續推進人才鏈、專業鏈與產業鏈對接
職業教育人才鏈、專業鏈與產業鏈持續對接，產教融合縱深推進。一是打造人才鏈，多形式銜接、多通道成長辦學模式，為開展產教融合提供多層次人才支撐。中職、高職和本科院校完善多種聯合辦學模式，暢通學生升學渠道，提高學生培養質量。調研發現，基層實踐的多種人才培養模式“3+2”“3+4”、五年一貫制、七年一貫制等一體化人才培養模式均不斷完善。實現中高級技術技能人才培養“一體設計、貫通銜接、螺旋遞進、系統培養”。
二是資源整合，合理布局，打造專業鏈。課題組調研的鞍山職業教育園區自2009年建成以來，依靠“職業教育區域統籌管理”的“鞍山模式”，推進園區職業教育“資源整合、共建共享”。園區按照“優化資源、合理布局”原則，對入駐園區院校、專業、設備、師資等進行全面、徹底整合。對各校的專業設置進行調整，保留園區內各校原有骨干專業、重點專業和特色專業，撤并相同或相近的專業，實現“一校一特長”。園區內實習設備共享，師資互聘，有效緩解中等職業教育實訓設備短缺、師資力量不足難題。
三是專業鏈對接產業鏈，深化產教融合。長春汽車工業高等?？茖W校按照“專業建在汽車全產業鏈上”的辦學思路，結合汽車產業戰略目標及人才需求，主動適應產業轉型升級，共開設35個專業，其中5個國家級示范專業、8個省級示范專業、2個全國高職高專院校首開專業，所設專業覆蓋汽車全產業鏈，聚焦汽車先進制造技術和新能源汽車技術兩大領域構建專業群，實現專業鏈和產業鏈的緊密對接。
（三）不斷豐富完善產教融合育人載體
一是創建產業學院。面向現代產業發展，以社會需求為導向，職業院校積極創建集人才培養、知識創新、技術研發、社會服務等功能于一體的產業學院，構建產學研全方位、全過程深度融合的多方協同育人的利益共享與長效運行機制，實現校企之間信息、人才、技術與物質資源的共享。廣州番禺職業技術學院建立了跨學院、跨崗位、跨專業的產業學院，對接區域新一代信息技術、人工智能、先進制造等粵港澳大灣區支柱產業，依托廣州開發區、廣州市金融城等廣州市重點產業園區，以產業發展為引領、企業需求為導向、產業人才培養為主線合作辦學，共建了25個產業學院。
二是建設職教聯盟。職教聯盟是以實現職業教育更深層次的產教一體化為目標，政府組織、職業院校、科研機構、商會協會、關聯企業等廣泛參與，以特定單位為主導，以章程協議作為合作和約束的紐帶，以政策支持和績效考核等為保障，進行職業教育人才培養、資源互惠、供需對接、利益共享的非法人機構。近年來，各地積極整合各方資源以發揮各主體的優勢，大力推動職教聯盟建設。如廣州衛生職業技術學院加強學校頂層設計，制訂校企合作相關制度并成立領導小組，有序推進學校產教融合工作。
三是構建“政校行企”“四方聯盟”載體。適應全面深化產教融合改革的需要，職業教育的辦學主體從以往的“一元”轉向“多元”，強調發揮政府、企業、行業協會等社會多主體力量，形成多元主體共同參與的職業教育治理體系。廣州幼兒師范高等專科學校推動構建“政校行企”多元協同的產教融合體系，參與的主體包括天河、增城、黃埔等區教育局，廣東省嬰幼兒教育與早期發展行業，越秀集團、廣州文化集團等。多主體共同在合作辦學、合作辦園、產學研究、共建學生實踐基地和人員行業標準培訓等方面進行探索，共同推進職業教育深化改革。鞍山市汽車流通協會與鞍山職教園區合作，發揮行業協會主體作用，整合鞍山市內4S店用人需求，組織園區內有意向的學生到企業實習，進行崗前培訓，并選派企業內訓師進學校，將崗前技能培訓前置化，有效解決小微企業用人問題，提高育人效果。
（四）積極探索深化產教融合的激勵機制
要激發多方利益主體參與產教融合的積極性，必須完善相應的激勵機制，通過制度設計加以引導和規范。廣州科技貿易職業學院為推動“雙師型”教師隊伍建設，建立了相應的激勵機制。一是調整提高教師到企業授課的課酬。在產業學院授課的課酬最高可達學校授課的1.4倍，提高了學校教師到企業授課交流的積極性。二是提高常駐產業學院教師的交通補貼和生活補貼。三是學校鼓勵教師去企業兼職并認可教師在企業兼職過程中所創造的合法收益。有意向兼職的教師需向學校提出申請，交由校黨委研究討論通過后，便可以在不影響學校教學工作的情況下發揮人力資源優勢服務企業，創造社會效益。
三、問題挑戰：產教深度融合的政策供給不足
（一）政策行動空間的邊界尚不清晰
一是政策的行動空間有限，邊界不甚清晰。國家近年來密集出臺了一系列重要文件，持續釋放大量政策紅利。但是在實際落地過程中，由于涉及部門多、范圍廣且受到其他相關法律法規制約，因此開展產教融合的行動空間有限、政策邊界不甚明晰，地方政府及學校往往為了避免潛在的問責和審計風險而難以有所作為。職業院校希望政府能提供“負面清單”以明確學校和企業開展產教融合的政策邊界，明確“可為與不可為”，特別是亟待厘清涉及人員交流、資產管理以及分配機制等方面的內容。
二是不同領域的政策間存在相互矛盾，影響一些學校和企業參與產教融合的程度。新修訂的《職業教育法》第四十一條明確規定“職業學校、職業培訓機構開展校企合作、提供社會服務或者以實習實訓為目的舉辦企業、開展經營活動取得的收入用于改善辦學條件；收入的一定比例可以用于支付教師、企業專家、外聘人員和受教育者的勞動報酬，也可以作為績效工資來源，符合國家規定的可以不受績效工資總量限制”。但是，調研地方的公辦中職學校均為公益一類事業單位，即全額事業單位，政策明確規定其不能有經營性收入，因此無法按照新修訂的《職業教育法》分配培訓收入，在一定程度上限制了學校為企業和社會開展職業培訓的積極性。
三是企業的經營需求未被充分考慮。為了鼓勵更多的優質企業參與產教融合，近年來政府出臺的相關政策在不同層面設置了針對企業的激勵機制，但是對企業的經營需求和實際利益的考慮仍顯不足。例如現有政策在校企合作方面缺乏長效配套機制，企業感到參與產教融合缺乏保障。在稅收領域，盡管中央政策給予產教融合型企業一定的稅收優惠，但由于申請流程繁瑣、優惠力度較小，對企業吸引力不大。而地方稅務部門只能貫徹執行中央政策，無法從稅收上給予企業更多激勵。企業希望招來的實習生可以在崗位上持續穩定地工作，但“現代學徒制”學生進入企業后是工學結合，如果總斷斷續續地參與生產，那么一個崗位就需要招兩個人，直接增加了企業生產和管理的成本。類似這樣的問題制約著企業參與產教融合的積極性和有效性。
（二）政府跨部門協同工作機制的有效性有待提高
一是地方協同工作機制未能充分且有效發揮作用。各地均設有職業教育工作聯席會議制度，以便統籌協調并推動職業教育的發展。但調查發現，現有制度的運行效果仍顯不足，各部門尚未通過這一制度形成有效的跨部門協同工作機制，因此在推動產教融合過程中，學校和企業仍在操作層面遇到一些體制機制障礙。例如有企業反映，國家八個部門聯合發布的政策文件提出可以備案產教融合型企業，但是在實際申請備案過程中，沒有任何一個部門最后說可以承擔“備案”這項工作，導致政策無法落地，企業無法實際享受到政策的紅利。
二是政府其他行政管理部門對產教融合的認識不到位。職業教育與普通教育的不同之處在于職業教育與產業密不可分，產教融合必須依靠頂層設計、多部門協同、高位推動，才能不斷走向深入。調研中發現，除教育部門之外，其他相關部門對職業教育和產教融合的認識與理解仍不到位，對國家和省里近年來出臺的相關政策不了解，制約了產教融合政策落地實施以及跨部門協同工作機制有效發揮作用。在調研中，甚至有些部門的工作人員對產教融合涉及其自身業務領域的內容也無從知曉。同時，相關部門對職業學校以及參與校企合作的企業沒有提供必要的政策說明以及工作指南。這導致職業學校和企業到政府部門咨詢產教融合地方政策或者辦理相關手續時無法獲得有效指引。
（三）混合所有制探索進入深水區，推進速度減慢
職業教育開展產教融合形式多樣，以二級學院為主要形式的現代產業學院發展勢頭較好。以前校企合作以校內實習基地共建為主，現在企業更希望以產業學院形式作為合作方式。但隨著產教融合程度加深，產業學院制度瓶頸亟待突破。企業和學校迫切需要教育、人社、發改、國資等政府部門針對實體化的產業學院該如何建、如何運作等問題給予有針對性地指導。特別是在產業學院混合所有制的探索過程中，校企雙方資產投入界定、產權歸屬和股權分配、企業教師收入核算及比例設置等問題都缺乏政策依據。
（四）產教融合深度仍不足，且發展水平不均衡
一是校企合作發展水平差異較大。調研發現，一方面，學校內部各專業之間校企合作的深度廣度有明顯差異，骨干專業校企合作項目多，與企業聯系緊密，而小專業往往合作項目少，甚至沒有長期穩定的校企合作項目；另一方面，不同學校之間校企合作深度廣度也有明顯差異，比如傳統上有行業背景的職業學校開展校企合作的深度和廣度都更好，離產業園區更近的學?；蛐^開展校企合作更加頻繁。
二是亟需促進建設產教深度融合的資源對接平臺。目前，盡管一些職業學校在某些產業領域已成立產教聯盟，但在調查中，多數學校普遍對在市域范圍內設立推動產教深度融合的資源平臺呼聲很高。有高職學校表示對產業在用人和研發方面的實際需求不能及時掌握，盡管學校有很多技術專利，但是成果轉化率很低。希望政府能夠建立反映產業需求動態信息的公共平臺，對于資源配置及校企有效銜接給予一定引導。有學校提出希望能成立相應產業的產教融合聯盟，實現訂單培養規模與大型企業用人需求規模有效對接，特別是針對一些市場大但是相關企業小而散的專業來說，產教融合難度更高，需要成立相應的產教融合聯盟推動其發展。
三是升學背景下中職學校的校企合作陷入困境。當前，中等職業教育作為普及高中階段教育和建設中國特色職業教育體系的重要基礎，被賦予“就業與升學并重”人才培養定位。調研中發現，中職學校以升學為主，就業為輔。近兩年，超過85%的中職畢業生選擇升學，在學生升學意愿漸強的背景下，中職學校出現傳統產教融合育人模式難以為繼的發展新困境。一是“人不夠”。產教融合需要安排學生到企業進行實踐，但具有升學意愿的學生在加強語文、數學、英語、專業理論課的學習上具有更大訴求，學校難以違背學生意愿將學生放到企業實踐。而沒有升學意愿的學生難以滿足企業的產教融合規模性要求，校企雙方產教融合難以延續。二是“人不行”。原有產教融合中，企業對中職學生優中選優，而隨著非升學意愿學生數量減少，企業對現有參與產教融合的學生選擇空間不大，對學生培養質量滿意度下降，挫傷企業參與產教融合的積極性。三是“人不去”，即使成功參與產教融合的中職學生，就業時也出現了符合條件的學生不想去企業，而要參加對口升學；想去就業的學生專業能力不強，企業不滿意不想要，嚴重違背企業參與產教融合的用人初衷等問題。中職學校面臨傳統產教融合育人模式難以為繼的困境。
四、推進策略：多部門協同用好用活政策，推動政策精準落地
（一）研制產教融合政策落地細則和負面清單
一是出臺更具操作性的產教融合校企合作細則方案。地方政府要摒棄逐條對應國家政策文件的宏觀性指導意見設計地方政策的思路，對學校、企業、行業各自應該怎么做、互相之間如何合作，以及縣級以上地方政府該做什么，發改、科技、工信、財政、人社等部門又該怎樣配合等，做出具體規定。進一步具體明確對企業參與產教融合的“土地+財政+稅收”優惠政策，實現政策可操作性，調動企業積極性。二是出臺產教融合校企合作負面清單，通過負面清單理清產教融合行動空間的政策邊界，并且就負面清單條例做出詳細解讀，排除學校后顧之憂。
（二）完善地方職業教育工作聯席會議制度
逐步完善職業教育工作聯席會議制度，強化政府對職業教育的統籌領導，形成工作合力。充分發揮職業教育工作聯席會議制度功能，實現頂層之間的溝通協調，落實產教融合校企合作相關政策主體責任，各行政部門之間政策形成合力，破除部門間的政策障礙，深化職業教育產教融合。一是多部門聯合發文，破除當前地方政府產教融合校企合作中存在的部門間政策障礙。二是將散落在各個部委的發展職業教育政策資源調動起來。如工信、工會、農業農村等各個部門都有產教融合性項目，通過聯席會議，把散落在各個部門的資源調動起來，讓企業能夠接收到全方位立體化信息，提高企業參與產教融合的積極性。
（三）成立地方產教融合聯盟或工作委員會
通過產教融合聯盟，更好實現政府搭臺、學校唱戲。政府集聚地方職業院校力量，與企業洽談，一方面是將區域內各學校相關專業智力資源與人才資源集聚，增加學校的話語權，同時滿足一些大企業的批量用人需求；另一方面是將不同辦學水平和辦學質量的職業院校聯合起來，針對同一企業不同層次的人才需求，打包供給人才。同時，產教融合聯盟能夠很好規避學校和單個企業產教融合校企合作育人過程中，由于企業用人因市場環境或者經營效益引起的波動風險。
在職教園區層面或者職業院校層面成立校企合作工作委員會。一是提高職業教育校企合作管理團隊管理能力，校企合作涉及多個部門，對校企合作過程中的問題，需要既有管理能力又有專業知識的人才與政府其他行政部門人員進行專業、有效的溝通對接，將實踐問題上升到政策解決高度，高效解決問題。二是通過校企合作委員會，整合院校（園區）資源，將產教融合元素分配到不同部門，分解成不同部門的業務，提高院校（園區）校企合作效率。
（四）鼓勵職業院校開展混合所有制改革試點
混合所有制辦學是當前高職院校改革發展的重要方向之一。一是鼓勵職業院校開展試點，針對高職院?；旌纤兄妻k學中面臨的資產劃定、產權明晰、基于產權結構的現代法人治理體系、基于產權屬性的內部運行機制等不明確的問題，鼓勵院校開展試點，把基層解決實踐問題的做法總結上升為政策制度，形成可供復制的經驗。二是抓住職教混合所有制改革試點契機，加快促進職業教育管理體制變革，突破政策瓶頸，降低院校探索職教混合所有制改革的體制成本，鼓勵采取更多市場化手段支持企業參與舉辦職業教育，實現政府由“辦”職業教育向“服務”職業教育過渡。三是更加強調職教混合所有制改革過程中校企雙元育人的機制創新，充分發揮企業重要主體作用，使提升職業教育人才培養質量成為職教混合所有制改革的內生動力。
（五）增強產教融合政策的有效供給
一是產教融合政策制定要充分考慮不同規模和類型學校的特征，釋放政策紅利。關注小規模的職業院校和職業院校的小規模專業產教融合。橫向上搭建統一的產教融合溝通平臺，形成規模效應，為職業院校提供校企合作的機會；縱向上，推進中高職專業課程銜接，聯合進行校企合作育人，發揮高職院校對中職學校的校企合作帶動作用。二是盡快建成產教融合人才需求對接平臺，將企業用人和研發情況，尤其是小中型規模企業需求信息進行匯總，服務職業院校及時掌握企業用人和研發需求，促進學校發揮智力資源優勢，將技術專利、科研成果轉化，平衡校企人才供需。三是推動職業教育資源整合，相關專業可共建共享實習實訓基地，發揮資源整合共享的優勢。對已建成的公共實訓基地，出臺具體管理政策，充分發揮其公共性。四是在中職升學背景下，改變傳統的中職產教融合模式，探索創新以為高等職業教育輸送基礎人才為主的技能型育人模式。加快出臺具體政策，支持優質中等職業學校與高等職業學校聯合開展五年一貫制辦學，開展中等職業教育與職業本科教育銜接培養，設計一體化課程，理順職業教育內部人才培養體系；對原有中職學校形成的特色產教融合育人模式，重新設計實踐內容和難度，實現中高職縱向貫通，滿足企業高水平人才需求。
（六）完善細化產教融合激勵政策
制定支持職業教育的金融、財政、土地、信用、就業和收入分配等激勵政策的具體舉措，形成有利于職業教育發展的制度環境和生態，形成一批可復制、可推廣的新經驗新范式。一是激勵職業院校教師參與產教融合校企合作的積極性。通過提高薪酬，鼓勵教師參與校企合作項目；在職稱評審中，充分考慮教師校企合作的工作和成果。二是鼓勵中高職專業系部負責人等專業人才深度參與校企合作，盤活學校優質智力資源，服務區域和產業發展，合作開展項目攻關和技術研發，撬動企業“研發”利益，吸引企業積極參與產教融合。三是完善校企合作育人成本分擔機制。建立以政府為主導的成本分擔機制，明確國家、省、市三級政府財政的成本分擔比例，規定地方政府配套的經費比例，推動校企合作模式發展；推進企業參與校企合作稅收減免等政策落實，分攤企業相應的育人成本。四是激發行業協會搭建“政校行企”協同育人平臺的積極性。加大、落實和細化激勵政策，完善行業協會參與校企合作的具體方法，為參與校企合作的行業協會提供專項經費，設立產教融合基金等。
